تاکنون در مورد تاريخ ايران باستان، به‌ويژه دوره هخامنشيان، مطالب زيادي نگاشته شده است. به طور مثال در نظام اداري داريوش در 2500 سال پيش، تمامي کارکنان دولت داراي شرح وظايف بوده و از يک نظام دستمزد طبقه‌‌بندي‌‌‌‌‌‌‌شده، پيروي مي‌کردند. بعضي از فرآيندهاي اداري، مانند: مأموريت، پرداخت، دريافت و تحويل کالا و... با روش‌هاي مدرن امروزي تفاوت اساسي نداشته و در اين فرآيندها اغلب فرم‌هايي که ما امروزه استفاده مي‌کنيم، مانند: فرم مأموريت، دستور صدور سند، رسيد انبار، حواله انبار، دستور پرداخت و... مورد استفاده قرار مي‌گرفتند و از اين راه کل جريان مالي و کالايي کشور زير کنترل قرار داشت. از سوي ديگر، استقرار يک نظام بازرسي سه سطحي در کشور قابل تأمل است و با نظام‌هاي پيشرفته امروزي برابري مي‌کند.[1]

2-2-1-سازمان‌دهي و تشکيلات

داريوش، شاهنشاهي ايران را به قسمت‌هاي بزرگ تقسيم کرد و هرکدام را به يک نفر مأمور که از مرکز معيّن مي‌شد سپرد. اين مأمور را خشثرپاون ميناميدند و معني آن به زبان کنون (شهربان) يعني نگهبان مملکت است (در ايران قديم شهر به معني مملکت استعمال مي‌شد) بنابراين قسمت‌هاي مملکت به منزله ايالت نگهبان‌ها در حکم وُلات بودند. در کرسي هر ايالت ساخلوي براي حفظ امنيّت ايالت مقرر بود. رئيس آن را نمي‌دانيم به زبان پارسي قديم چه مي‌گفتند ولي بعض نويسندگان رئيس قشون محلّي را کارانُس مينامند و بايد صحيح باشد، زيرا کار در پارسي قديم به معني لشکر و مردم استعمال شده.

با هروالي مأموري از مرکز روانه مي‌شد که در ظاهر منشي باشي يا سردبير والي بود ولي در واقع مي‌بايست اعمال والي را تفتيش کند و مرکز را از نتيجه مطلع دارد. به وسيله او مرکز ميدانست که احکام صادره اجرا شده يا نه و گاهي مرکز مستقيماً با سردبير مکاتبه مي‌کرد. حفظ امنيّت و وصول ماليات‌ها و نظارت بر عدليه حقوقي و پادشاهان دست نشانده امراي محلّي از وظايف والي بود. رئيس قشون ساخلو ايالت را اداره مي‌کرد ولي از وقتي که نفوذ مرکز ضعيف شد وُلات رياست قشون محلّي را هم داشتند گاهي خودشان قوايي تشکيل مي‌کردند و اين اوضاع غالباً باعث خودسري و ياغي‌گري وُلات مي‌گرديد. هرودوت عدّه ايالات ايران را بيست نوشته ولي از کتيبه نقش رستم داريوش معلوم است که با پارس سي بوده است . [2]

2-2-1-1- لوح گِلي به‌جاي فرم کاغذي

لوح گِلي، قبل از استفاده در ايران در بين‌النهرين (بابل و آشور) و ايلام رايج بود. هخامنشيان که اين شيوه را مفيد يافته بودند، آن را در نظام اداري و ديواني خود به کار گرفتند. اين لوح‌ها قرص‌هاي بيضي‌شکلي به‌اندازه کف دست از جنس خاک رس بودند که در زمان موردنياز، سطح آن ها صاف مي‌شد و با خط ميخي روي آن ها نگاشته مي‌شد. لوح‌ها برحسب نياز در چند نسخه توليد مي‌شدند و افراد مسئول از طريق زدن مُهر خود، محتواي آن ها را تأييد مي‌کردند.[3]

2-2-1-2- مُهر به‌جاي امضا

در دوره‌اي که مورد بررسي ما قرار دارد، براي تأييد اسناد از مُهر استفاده مي‌شد. درواقع، اين روش تا قبل از سده بيستم هنوز در ايران رايج بود، به‌گونه‌اي که اغلب صاحب‌ منصبان يا علما، داراي مهر مخصوص خود بودند که به‌جاي امضاء از آن استفاده مي‌کردند.[4]

دراين دوره، هر عضو دربار شاهنشاهي هخامنشي که به‌گونه‌اي با سازماني اداري سرو کار داشت، مي‌بايستي هميشه مُهر خود را همراه داشته باشد. نمونه‌اي از اين مُهر‌ها از مقر ساتراپ (استاندار) ايراني، سارد به‌دست‌آمده است. هرگاه مُهر هر يک از افراد درباري يا نمايندگان دولت گم مي‌شد، موضوع به آگاهي همگان مي‌رسيد و مي‌بايستي مُهر جديد معرفي مي‌شد. [5]

2-2-1-3- دستورهاي اداري

فرآيند صدور دستورهاي اداري در دربار هخامنشي، فرآيندي کاملاً مشخص و تعريف‌شده بود که تفاوت چنداني با نظام‌هاي پيشرفته امروزي ندارد. در اين فرآيند براي اعمال تمام کنترل‌هاي امروزي به‌جاي فرم‌هاي کاغذي، از لوح گِلي استفاده مي‌شد. مي‌توانيم گردش کار اداري را تا مرحله نگارش بر روي لوح، چنين تصور کنيم:

رئيس تشريفات، يکي از کارمندان خود را نزد خود مي‌خواند و دستور لازم را مي‌دهد. سپس آن کارمند به سازمان دربار مي‌رود و خود را به رئيس سازمان معرفي مي‌کند‌.

رئيس سازمان يکي از منشي‌ها را مي‌خواهد و دستور نوشتن متن لازم را به او مي‌دهد. منشي متن را به فارسي باستان ديکته مي‌کند. دستيار او با قلم مخصوص، متن موردنظر را به خط ميخي ايلامي ‌بر روي لوح مي‌نويسد. منشي متن را کنترل مي‌کند و دقت دارد که همه‌چيز برابر نظم خاص خودش پيش برود. در پايان براي اطمينان خاطر، مي‌خواهد که به نوشته اضافه شود که دستور تهيه لوح از چه کسي صادر شده است[6].

برخي از سندها به بابلي بر روي لوح و برخي به زبان آرامي ‌بر روي پوست نوشته مي‌شدند. قابل‌تصور است که نامه‌ها و دستورهايي را که مي‌بايستي به راه‌هاي دور فرستاده شوند، روي پوست نوشته باشند، چون حمل‌و‌‌‌‌‌نقل پوست آسان‌تر بود. درهرحال براي بايگاني از جنس ارزان لوح استفاده مي‌کرده‌اند.[7]

2-2-1-4- مأموريت

مسافراني که بين ساتراپي‌هاي شاهنشاهي در رفت‌وآمد بودند، هميشه گذرنامه‌اي با خود داشتند که از طرف ساتراپ صادر مي‌شد. به‌طور طبيعي فقط کساني چنين گذرنامه‌اي را دريافت مي‌کردند که با عنوان مأمور رسمي ‌‌‌و دولتي سفر مي‌کرده‌اند. در اين گذرنامه آمده‌ بود که دارنده گذرنامه از سوي چه کسي مأموريت دارد، چه مسيري را طي مي‌کند و چه ميزان آرد و گوشت براي مصرف شخصي خود و در صورت لزوم براي همراهان و همکاران زيردست خود بايد دريافت کند. اين هزينه‌ها به صورت کالا يا نقره داده و دقيقاً ثبت مي‌شد.[8]

2-2-1-5- مشاغل و دستمزد

در زمان باستان که برده‌داري رواج داشت، در بسياري از کشورها از اين برده‌ها در مزارع بزرگ يا ساخت بناهاي عظيم استفاده مي‌کردند. ليکن به گواهي اسناد تاريخي، ايرانيان (پارس‌ها، پارت‌ها و ساير اقوام ايراني) با وجود پيروزي‌هاي عظيمي که در دوران هخامنشي، اشکاني و ساساني نصيب آن ها شده بود، از بند کشيدن اقوام مغلوب و روانه کردن مردان، زنان و فرزندان آن ها به بازارهاي برده‌فروشي خودداري مي‌کردند. به همين دليل براي اغلب فعاليت‌هاي خود در زمينه کشاورزي، دامداري و ساختمان‌سازي دستمزد مي‌پرداختند.

اسناد به‌جا مانده از بنا کردن تخت جمشيد در زمان داريوش کبير و خشايارشاه به‌خوبي اين موضوع را نشان مي‌دهد. به‌عبارت‌ديگر، برخلاف تصور نادرستي که تخت جمشيد را ساخته دست بردگان و يا اسراي جنگي مي‌دانستند، مطالعه اسناد تاريخي نشان مي‌دهد که اين بناي عظيم توسط کارگراني ساخته‌شده که همگي دستمزد مي‌گرفتند و چگونگي سازمان‌دهي و ميزان دستمزد آن ها (متناسب با زمان خود) بسيار هم پيشرفته بوده است.

ظاهراً در شاهنشاهي ايران همه مي‌توانستند با کسب مهارت بيشتر، ميزان دريافتي‌هاي خود را افزايش دهند. در مجموع چنين مي‌توان برداشت کرد که نظام ديواني هخامنشي مي‌کوشيد تا هر کس به‌اندازه کاري که انجام مي‌دهد، مزد بگيرد. حقوق سازماني بالا نيز طبقه‌بندي‌شده بود. بازرسان، مأموران مالياتي، بازرسان سپاه، مأموران تأمين و خريد کالا، زرگران، پيک‌هاي سريع ويژه و راهنمايان سفر هرکدام ماهانه مبلغ مشخصي دريافت مي‌کرده‌اند.

علاوه بر پرداخت‌هاي نقدي که به آن اشاره شد، اسناد به ‌دست ‌آمده نشان مي‌دهند که کمک‌هاي غيرنقدي ديگري نيز از قبيل: اعطاي لباس دوخته‌شده رايگان به برخي کارکنان، ناهار رايگان در برخي مناطق و ...، ارائه مي‌شده است.[9]

2-2-1-6- ماليات

هرودت (درگذشت حدود 425 پ. م)، مورخ بزرگ يوناني ضمن شرح مفصلي که از شاهنشاهي ايران آورده، گزارشي هم درباره ساتراپي‌هاي ايران، همراه فهرستي از خراج پرداختي سالانه هر ساتراپ داده است.

اسناد مالي تخت جمشيد نشان مي‌دهد که استان‌هاي غربي امپراتوري نظير: ايلام، بابل، سارد و مصر بيشترين خراج را به خزانه شاهنشاهي مي‌دادند. از استان‌هاي شرقي فقط هندوستان است که خراجي به‌اندازه استان‌هاي غربي دارد. در ظاهر ميزان خراج يا ماليات بستگي به جمعيت و حاصلخيزي استان داشته است. جو، خرما، گردو، روغن، گوسفند، گاو، اسب و علاوه بر اين‌ها، پوست جانوران ذبح‌شده نيز به‌عنوان ماليات مورد قبول واقع مي‌شد.[10]

2-2-1-7- انبارداري و خزانه‌داري

در امپراتوري بزرگ هخامنشيان، جريان کالايي وسيعي وجود داشته که منشأ آن خراج‌ها و ماليات‌هاي وصول‌شده از ايالت‌هاي مختلف امپراتوري بوده است. اين ماليات‌ها، ابتدا مي‌بايستي به مرکز ايالت (ساتراپي) فرستاده مي‌شد و در آنجا پس از جمع‌آوري ماليات همه شهرها و آبادي‌هاي آن ايالت، براي مرکز امپراتوري (تخت جمشيد) فرستاده مي‌شد.

ازآنجايي‌که حمل بعضي از کالا‌ها از ايالت‌هاي دور دست بسيار سخت بود، سعي مي‌شد ماليات اين ايالت‌ها به‌ صورت طلا، نقره، سنگ‌هاي قيمتي، جواهرات مختلف، پارچه و غيره تعيين شود.

کالاهاي دريافتي از ايالت‌هاي مختلف، نياز به انبار کردن داشت و با توجه به تعدد انبارها در سراسر امپراتوري مي‌بايستي نظام معيني براي دريافت، تحويل و کنترل موجودي اقلام وجود مي‌داشت. اسناد به‌دست‌آمده از تخت جمشيد نشان مي‌دهد که چنين نظامي وجود داشته و بسيار هم پيشرفته بوده است. در ادامه به بعضي از جنبه‌هاي آن اشاره مي‌کنيم[11].  

2-2-1-7-1- دريافت و نگهداري کالا

کالاهاي مختلفي به انبارها و خزانه تخت جمشيد تحويل مي‌شد. اين در حالي است که نحوه نگهداري هر يک، بسته به نوع کالا متفاوت بود. ليکن در مورد چگونگي نگهداري اسناد آن ها (رسيدها و حواله‌ها) تفاوت عمده‌اي وجود نداشت. به کمک قلم مخصوص، نشان ميخي را بر لوح گلي نرم مي‌فشردند و مقدار کالاي تحويل‌شده را به‌دقت ثبت مي‌کردند. تحويل‌دهنده با مهر خود نوشته را تأييد مي‌کرد و دريافت‌کننده نيز نقش مُهر خود را در بخش پايين نوشته مي‌گذاشت.[12]

اين لوح‌ها را براساس مکان و زمان طبقه‌بندي کرده، در سبد مي‌ريختند و سپس سبدها را در قفسه مي‌گذاشتند. براي جلوگيري از آشفتگي، هر سبد برچسبي ويژه داشت که تعدادي از اين برچسب‌ها يافت شده‌اند. معمولاً تکه‌اي نخ را به گوشه‌اي از سبد مي‌بستند، سپس خمير برچسب را به نخ مي‌چسباندند. روي هر برچسب نام آن کالا، موضوع تحويل، محل صدور سند، نام مأمور مسئول و سال ‌تحويل قيد مي‌شد.[13]

2-2-1-7-2-تحويل کالا

پيش از تحويل کالا، تحويل‌گيرنده بايد ابتدا از يک مقام بالاتر مجوز دريافت کالا را مي‌گرفت و سپس آن را به انباردار ارائه مي‌داد. به هنگام تحويل کالا، نيز يک لوح که نقش حواله انبار را داشت صادر مي‌شد و انباردار ابتدا صحت مهر دستوردهنده و سپس دليل تحويل کالا را بررسي مي‌کرد و در زمان تحويل کالا، نام دستوردهنده، نام تحويل‌گيرنده، دليل تحويل، تاريخ و نام تحويل‌دهنده را ثبت و با زدن مهر خود، آن را تأييد مي‌کرد. اين حواله‌ها در محل ويژه‌اي که براي نگهداري آن ها در نظر گرفته‌شده بود، بايگاني مي‌شدند و در صورت بروز هرگونه اشتباه و يا در زمان انبارگرداني به اين حواله‌ها (الواح) مراجعه مي‌شد.[14]

2-2-2- بازرسي و کنترل

از ميان تمام جنبه‌هاي مديريتي سازمان اداري داريوش، نظام بازرسي و کنترل آن هنوز هم ارزشمند است و اگر خواننده‌اي نداند که اين نظام مربوط به 2500 سال پيش است، ممکن است آن را بسيار مدرن و امروزي بداند. در ادامه به دو مورد از جنبه‌هاي آن اشاره مي‌شود.[15]

2-2-2-1- بايگاني اسناد

براي اين که بتوان اسناد مالي و عملکرد ساتراپ ها را کنترل کرد از هر سند، سه نسخه تهيه مي‌کردند: يک نسخه براي بايگاني محلي، نسخه‌اي براي بايگاني مرکز ساتراپي و سومي براي مرکز در تخت جمشيد. به اين ترتيب که از هر لوحي که در محل‌هاي مختلف تهيه‌ مي‌شد، نمونه‌اي نيز در بايگاني تخت جمشيد وجود داشت. اين لوح‌ها نخست در تخت جمشيد کنترل‌شده، سپس بايگاني مي‌شد.[16]

2-2-2-2-نظام بازرسي

اما نظام کنترل شاهنشاهي هخامنشي، تنها در جمع‌آوري و بايگاني يکايک اين سندها خلاصه نمي‌شد. بلکه داراي سطوح بازرسي و کنترل متفاوتي بود. هر دو ماه يک‌بار، بايستي گزارشي از عملکرد همه حوزه‌ها تهيه مي‌شد. اين روند، کار کنترل مرکزي در تخت جمشيد را آسان‌تر مي‌کرد. علاوه بر گزارش‌هاي عملکرد دوماهه، مي‌بايستي گزارش‌هاي سالانه نيز تهيه و براي مرکز فرستاده مي‌شد.

در کنار اين‌ها يک حسابرس ويژه وجود داشت. اين حسابرس‌ مسئوليت همه حساب‌هاي يک حوزه را به عهده داشت. حسابرسان در منطقه خود به همه‌جا سرکشي مي‌کردند و موجودي محل را کنترل و صورت‌حساب تهيه مي‌کردند. کار اينان بيشتر در پايان هرسال يا در ماه‌هاي نخستين سال بعد انجام مي‌شد، زيرا نوبت رسيدگي به همه ترازنامه‌ها سالانه بود و در صورت عدم امکان بازرسي سالانه، گاهي حسابِ دو و يا چند سال را، يکجا مورد بررسي قرار مي‌دادند. در چنين حالتي به‌طور طبيعي ممکن نبود تک‌تک اقلام رسيدگي شود، بنابراين فقط به ارقام کلي مي‌پرداختند[17].

روي‌هم‌رفته اسناد به‌جامانده از دوران سلطنت داريوش نشان مي‌دهند که بازرسي و کنترل در سه سطح انجام مي‌شده است‌:

بازرسي و کنترل توسط مقام‌هاي محلي در يک آبادي يا شهر به‌طور ماهانه،

بازرسي و کنترل در دوره‌هاي 2-3 ماهه، توسط نماينده ساتراپ (استاندار)،

بازرسي و کنترل سالانه توسط نماينده‌هاي اعزامي از مرکز امپراتوري (‌تخت جمشيد).

دقت بازرسي، با توجه به سطح بازرسي، از پايين به بالا کاهش پيدا مي‌کرد به‌گونه‌اي که بازرسي‌هاي سالانه به‌طور عمده روي جمع اقلام تأکيد مي‌کرد،‌ درحالي‌که در بازرسي‌هاي سطوح پايين‌تر (ماهانه يا سه‌ماهه) ممکن بود جزئيات نيز مورد بررسي قرار گيرند.[18]

2-2-3- ارتباطات و اطلاع‌رساني

با توجه به اين که امپراتوري هخامنشي بسيار وسيع بود (از هندوستان در شرق تا ليبي در غرب)، توسعه يک نظام ارتباطي کارا و فعال براي مديريت اين شاهنشاهي بزرگ، ضرورت داشت. داريوش از سه‌ راه به اين هدف رسيده بود:

ايجاد شبکه گسترده‌اي از راه‌ها که مرکز امپراتوري را به مراکز ساتراپي‌هاي مهم وصل مي‌کرد. ازجمله اين راه‌ها مي‌توان از جاده شوش به تخت جمشيد، تخت جمشيد به اکباتان و تخت جمشيد به سارد (موسوم به جاده شاهي) نام برد. بين تخت جمشيد و ساتراپي‌هاي پارت، سغد و هند نيز جاده‌هاي کم‌ اهميت‌تري وجود داشتند.

ايجاد چاپارخانه و کاروانسرا در فواصل معيني از اين راه‌ها به‌گونه‌اي که مأموران دولتي و بازرگانان مي‌توانستند در اين اقامتگاه‌ها استــراحت کرده، سپس به مسير خود ادامه دهند. حتي براي چاپارهاي دولتي اين امکان وجــود داشت که اسب‌هاي خود را در اين چاپارخانه‌ها با اسب‌هاي تازه ‌نفس تعويض کنند. اين شبکه به‌اندازه‌اي روان و ســريع بوده است که مسير تخت جمشيد به سارد (واقع در غرب ترکيه فعلي) ظرف 5 روز توسط پيک‌هاي دولتي طي مي‌شد. ترتيب قرار گرفتن چاپارخانه‌ها را مي‌توان به کمک لوح‌ها به‌خوبي معين کرد. مثلاً از تخت جمشيد به شوش 22 چاپارخانه بافاصله 24 کيلومتر وجود داشته است.

علاوه بر موارد يادشده، همواره سيل عظيمي از گزارش‌ها، دستورها و مکاتبات اداري بين بخش‌هاي مختلف امپراتوري، به‌ويژه بين تخت جمشيد و مراکز بقيه ساتراپي‌ها در جريان بود و اخبار و اطلاعات امپراتوري را به دورترين نقاط کشور مي‌رساند. حوزه اطلاع رساني بسيار وسيع بود به‌گونه‌اي که داريوش حتي متن کتيبه‌هايي را که بر روي کوه‌ها و يا ديوارهاي کاخ‌هاي خود حک مي‌کرد، به دورترين نقاط کشور مي‌فرستاد تا همگان از آن آگاه شوند. براي نمونه رونوشتي از متن کتيبه بيستون در مجتمع نظامي يهوديان در جزيره الفانتين نيل در جنوب مصر به دست آمده است.

براي سريع بودن، روان بودن و فعال بودن ارتباطات در امپراتوري هخامنشي، امنيت اهميت ويژه‌اي داشت. داريوش براي اين مورد هم تدابير ويژه‌اي انديشيده بود. در نقاط مختلف کشور پاسگاه‌هايي وجود داشت که حفظ امنيت يک حوزه را به عهده داشتند، به‌گونه‌اي که هرمنطقه‌اي زير پوشش يکي از اين پاسگاه‌ها قرار داشت. حوزه‌هاي استحفاظي پاسگاه‌ها به‌طور کامل تعريف‌شده و مشخص بود. راه‌ها، جداگانه، نگهباناني به نام راهدار داشتند که مسئول حفاظت از آن ها بودند. البته به دليل وسعت امپراتوري، معمولاً شهرهاي داخلي کشور از امنيت کافي برخوردار بودند، ليکن نقاط مرزي به‌طور عمده مورد تاخت‌ و تاز همسايگان يا راهزنان قرار مي‌گرفتند و نياز به توجه بيشتري داشتند. به همين دليل، با وجود آن که شهرهاي داخلي امپراتوري فاقد برج و بارو بودند ولي استان‌هاي مرزي مانند ايندوش در شرق، سغد در شمال، سارد در شمال غرب و مصر در آفريقا داراي قلعه‌هاي مستحکمي بودند که تعدادي نيروي نظامي در آن ها مستقر بودند.[19]

[1]. مقاله آشنايي با نظام مديريت اداري داريوش، مجله تدبير 1387 آبان شماره 198، ص43.

[2]. تاريخ ايران باستان، ص 1021

[3]. مديريت در ايران باستان ، ص44

[4]. همان.

[5]. از زبان داريوش، 38.

[6]. مثلاً در پايان يکي از اسناد چنين آمده است: «انزوکه اين را نوشته است، او مأموريت نوشتن را از ننا ايدين دريافت کرده و ورازه در جريان امر قرار داشته است.» از زبان داريوش ،ص 50-51.

[7]. از زبان داريوش، ص 45.

[8]. همان، ص35-36.

[9]. مديريت در ايران باستان ، ص46.

[10]. از زبان داريوش، ص70 - 71.

[11]. مديريت در ايران باستان ، ص46.

[12]. مديريت در ايران باستان ، ص 47.

[13]. از زبان داريوش، ص 38.

[14]. مديريت در ايران باستان، ص 47.

[15]. همان.

[16]. مديريت در ايران باستان ،ص 47.

[17]. مثلاً در تسويه‌حساب ميوه يک آبادي به نام ندينيش چنين آمده است: «حساب سال 22، در ماه دوم سال 23 توسط هوسه وه کنترل‌شده است.» از زبان داريوش ،ص 41.

[18]. مديريت در ايران باستان ،ص 47.

[19]. مديريت در ايران باستان، ص 48.